Автор: Орлова О. Е., эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»

Аутсорсинг является актуальным инструментом управления в секторе государственных услуг: заметная часть функций, ранее осуществляемых непосредственно государственными (муниципальными) органами власти и подведомственными им учреждениями, выполняется частными поставщиками через систему удаленного управления.

Руководителю БУ аутсорсинг позволяет сконцентрироваться на выполнении основной и внебюджетной деятельности, передоверив неключевые функции управления сторонним организациям, для которых эти функции выступают объектом профессиональной компетенции. Каковы же выгоды и риски, связанные с передачей части процессов БУ на аутсорсинг?

Понятие, сущность и правовые основы аутсорсинга

Термин «аутсорсинг» (outsourcing) пришел к нам из английского языка и означает использование чужих ресурсов. В русском языке аутсорсинг также называют удаленным администрированием. Сторонами по договору аутсорсинга выступают заказчик и поставщик услуг, последний еще именуется аутсорсером или провайдером.

Аутсорсингом в БУ можно считать такую стратегию управления, при которой непрофильные функции, непосредственно не связанные с выполнением государственного задания, передаются на обслуживание в другие организации с целью сосредоточения усилий на уставной деятельности. Аутсорсинг предполагает долгосрочные отношения, связанные с переносом выполнения части постоянных функций за пределы БУ. В отличие от услуг сервиса и поддержки, имеющих разовый, эпизодический, случайный характер и ограниченных началом и концом обслуживания, на аутсорсинг передаются функции на основе длительного контракта (не менее одного-двух лет).

В гражданском законодательстве понятие «аутсорсинг» отсутствует. Однако в соответствии с пп. 1 – 3 ст. 421 ГК РФ стороны свободны при заключении договора и могут заключить как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами договор, а также договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор). Так, направление работодателем своих работников с их согласия на временной основе к лицу, не являющемуся работодателем данных работников, для выполнения ими определенных их трудовыми договорами трудовых функций в интересах, под управлением и контролем принимающей стороны предусмотрено ст. 18.1 Закона РФ от 19.04.1991 № 1032-1. Кроме этого, впп. 4 п. 1 ст. 148 и пп. 19 п. 1 ст. 264 НК РФ назван такой вид деятельности, как услуги по предоставлению персонала сторонним организациям, что свидетельствует о признании легитимности аутсорсинга налоговым законодательством.

Причины эффективности аутсорсинга

В государственном секторе аутсорсинг получил взрывной рост, когда благодаря повышению конкуренции на рынке коммерческих услуг стала возможной реальная экономия от передачи непрофильных функций на сторону. Наибольший эффект достигается за счет минимизации такой категории расходов, как затраты капитального характера. Для региональных и местных бюджетов особенно болезненны единовременные затраты значительной величины, подчас они просто непосильны. При аутсорсинге эти затраты берет на себя аутсорсер (поставщик услуг), что сглаживает колебания в расходовании средств бюджета.

Основные цели, которые достигаются при передаче функций на аутсорсинг:

  • оптимизация и повышение эффективности деятельности учреждения;

  • оптимизация затрат, связанных с выполнением непрофильных (вспомогательных) функций;

  • привлечение внешних специалистов, обладающих необходимой квалификацией, компетенцией, знаниями и опытом работы в областях, являющихся вспомогательными или непрофильными для учреждения;

  • снижение зависимости от ресурсных ограничений (в первую очередь финансовых и кадровых) по сравнению с ситуацией, когда учреждение задействует собственные ресурсы для выполнения вспомогательных или непрофильных функций;

  • доступ через аутсорсера к передовым технологиям управления непрофильными процессами;

  • перевод издержек БУ из категории постоянных в переменные;

  • высвобождение времени руководителя БУ для выполнения государственного задания и развития внебюджетной деятельности;

  • сокращение расходов на содержание персонала;

  • высвобождение производственных помещений.

Наконец, для малых БУ, масштаб деятельности которых не оправдывает выполнение какой-либо непрофильной функции даже одним сотрудником, передача этой функции внешнему провайдеру может стать единственным приемлемым способом ее выполнения.

Какие функции передаются на аутсорсинг?

Известный американский криптограф, писатель и специалист по безопасности Брюс Шнайер считает, что операции, передаваемые на аутсорсинг, имеют одну из трех следующих характеристик: «Они сложны, они важны или они обременительны». На аутсорсинг обычно передается та часть работы, которая выполняется в подавляющем большинстве организаций, но при этом не является для них ключевой. Как правило, профессиональная подготовка в госучреждениях рассчитана на развитие навыков персонала, занятого в основных, а не вспомогательных процессах. Аутсорсер, напротив, становится профессионалом в тех областях, которые для его заказчиков являются второстепенными зонами внимания, а для него самого – основной компетенцией, что позволяет аутсорсеру предлагать услуги на уровне самых передовых технологий.

Для любой организации важно (а для бюджетного учреждения вдвойне – из-за особенностей антимонопольного законодательства), чтобы на аутсорсинг передавались только те функции, которые не связаны с принципиально важными процессами. Возможность заменить поставщика в любой момент, если в этом возникнет потребность, – признак того, что переданный процесс не относится к категории принципиальных. Выполнимость названного условия обеспечивается большим количеством независимых друг от друга поставщиков.

Практика показывает, что бюджетные учреждения передают на аутсорсинг такие хозяйственные функции, как:

  • обслуживание, содержание зданий, сооружений;

  • обслуживание систем охранной и пожарной сигнализации, кондиционирования, вентиляции, электро- и водоснабжения, канализации;

  • учет потребления тепло- и электроэнергии, холодной и горячей воды, расчет оптимизации энерго- и водопотребления;

  • управление системами связи, интернет-, радио-, телекоммуникаций, сервисными системами, аварийными системами, системами доступа;

  • организация горячего и лечебного питания в образовательных и медицинских учреждениях;

  • организация медицинского обслуживания учащихся в образовательных учреждениях;

  • клининг (уборка) помещений, зданий и территории учреждений, озеленение территории;

  • организация доставки школьников в образовательные учреждения;

  • бухгалтерский учет;

  • стирка белья;

  • лабораторные исследования;

  • организация транспорта с экипажем для скорой помощи.

Риски аутсорсинга

Хотя привлечение аутсорсеров призвано повышать эффективность деятельности, в большинстве случаев передача сторонним исполнителям выполнения функций приводит к формированию новых рисков.

Основные риски аутсорсинга

Вид риска

Сущность риска

Проявление риска при аутсорсинге

Стратегический риск

Размывание сущности БУ из-за чрезмерного злоупотребления аутсорсингом

Зависимость от деятельности поставщика услуг. Зависимость непрерывности выполнения функции от возможных сбоев в работе аутсорсера (риск нарушения бесперебойности оказания им услуги)

Правовой риск

Нарушение аутсорсером нормативных правовых актов и положений договора

Наличие в договоре об аутсорсинге положений, ущемляющих интересы учреждения.

Зависимость от добросовестности выполнения соглашения об аутсорсинге (риск несанкционированных действий со стороны исполнителя).

Досрочное одностороннее прекращение предоставления услуг

Операционный риск

Нарушения и ошибки со стороны аутсорсера и его сотрудников

Неверная оценка ресурсов, возможностей (кадровых, финансовых, технических) и потенциала поставщика услуг, необходимых для выполнения взятых им на себя обязательств.

Недостаточный уровень качества услуг аутсорсера.

Утечка конфиденциальных сведений в публичное пространство, несанкционированный доступ к защищаемой информации, несанкционированное изменение, уничтожение, потеря или хищение защищаемой информации. Приписки при подсчете гонораров

Риск концентрации

Проявление как отдельной угрозы крупного риска, который может вызвать нежелательные последствия вплоть до неспособности учреждения продолжать свою деятельность

В случае, когда относительно небольшое количество аутсорсеров оказывает услуги многим учреждениям (например, на несколько регионов приходится всего-навсего один поставщик), образуется системная угроза

Требования к аутсорсеру

Идеальный аутсорсер – это компетентная, добросовестная, финансово устойчивая организация, имеющая сотрудников с передовыми знаниями и экспертным опытом.

Поскольку аутсорсинг предполагает длительные отношения, важно, чтобы аутсорсер был заинтересован в БУ как клиенте. Достигается эта цель путем поиска такого аутсорсера, финансовый потенциал которого существенно, но не кардинально зависел бы от денежного потока, направляемого в его адрес БУ в качестве платы за услуги. В переводе на язык цифр это означает, что выручка от услуг, предоставляемых БУ, должна составлять 5 – 7% от общей выручки аутсорсера.

В договоре аутсорсинга должны быть четко прописаны права и обязанности БУ и аутсорсера. Желательно оговорить, что руководитель БУ имеет право доступа в любой момент к записям аутсорсера, касающимся оказания им услуг БУ. Не стоит упускать требование о соблюдении конфиденциальности со стороны аутсорсера, а также ответственности за нарушение условий соглашения. Кроме этого, рекомендуется ввести в договор понятие «инцидент», под которым понимается событие, вызвавшее снижение качества услуг, прекращение или задержку в оказании услуг, несоблюдение режима технологического процесса, нарушение положений федеральных законов и иных нормативных актов РФ.

Кроме стандартных условий, в договоре можно прописать следующие положения:

  • обязанность аутсорсера информировать бюджетное учреждение об инцидентах в течение трех часов после их выявления, а также о мерах, принятых для управления наступившими инцидентами;

  • возможность проведения регулярных (не реже раза в квартал) встреч представителей учреждения и аутсорсера для обсуждения статуса исполнения договора;

  • основания для отказа бюджетного учреждения от исполнения договора аутсорсинга в одностороннем внесудебном порядке в случае смены владельцев (участников) аутсорсера, изменения его финансового состояния, потенциала, ресурсов и возможностей в отношении выполнения услуг, а также в случае возникновения инцидентов.

Оценку поставщика услуг целесообразно проводить и перед заключением договора с ним, ив дальнейшем на регулярной основе. Анализ аутсорсера включает в себя:

  • оценку ресурсов, потенциала и возможностей для обеспечения надлежащего объема и качества услуг;

  • оценку опыта и репутации поставщика;

  • оценку его финансового состояния;

  • проверку наличия у поставщика программ повышения квалификации персонала;

  • проверку наличия у него необходимых лицензий, предусмотренных законодательством о лицензировании отдельных видов деятельности;

  • выявление прошлых инцидентов;

  • изучение политики поставщика по устранению последствий инцидентов.

Для оценки качества услуг в процессе исполнения договора ниже приведен примерный перечень показателей работы.

Показатель качества услуг

Порядок определения показателя

Уровень брака

Абсолютное или процентное выражение количества инцидентов за определенный период времени

Удовлетворенность качеством обслуживания

Степень соответствия реализации договора потребностям учреждения

Время реакции на обращение БУ

Время, прошедшее с момента поступления и регистрации сообщения учреждения об инциденте до фактического начала работ по факту обращения

Время закрытия инцидента

Время, прошедшее с момента фактического начала работы над инцидентом до его фактического устранения

Время решения инцидента

Суммарное время, прошедшее с момента поступления и регистрации сообщения БУ об инциденте до его фактического устранения

Максимальное время реакции аутсорсера

Время, необходимое поставщику услуг при сбоях в работе для устранения их последствий

В качестве иллюстрации инцидентов, получивших широкую огласку, назовем три события:

  • отравление детей в школах;

  • забастовка водителей скорой помощи (опасения работников о том, что аутсорсинг ущемляет их права, подтвердились в период коронавируса, так как возникли затруднения в получении ими надбавок за работу с больными COVID-19);

  • нарушение режима утилизации бланков с персональными данными клиентов (например, вынос документов вместе с бытовым мусором).

Заключение

Делающему ставку на аутсорсинг бюджетному учреждению надо подстраховать себя как минимум планом мероприятий на случай отказа поставщика от выполнения своих обязательств (то есть иметь так называемую стратегию выхода). Ведь в случае расторжения действующего договора БУ потребуется гораздо больше времени (по сравнению с коммерческими организациями) на возобновление выполнения функций собственными силами либо с привлечением иного поставщика услуг. Связано это с необходимостью получения дополнительного бюджетного финансирования или проведения незапланированных закупочных процедур.